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減稅降費空間測算與政策建議

来源:澎湃新聞網 | 作者:李瑩 | 时间:2019-07-05 | 责编:李曉曼

       李瑩 中国发展研究基金会项目主任、助理研究员

2009年起我國開始實施新一輪積極的財政政策,至今已爲期十年,減稅降費是其重要組成部分。近年來經濟環境穩中有變,社會對減稅降費的需求愈加迫切。中央經濟工作會議明確提出2019年積極的財政政策要加力提效,實施更大規模的減稅降費;2019年3月5日,國務院總理李克強作政府工作報告時表示,2019年將全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元,比2018年減稅降費規模1.3萬億元提高7000億元左右。財政收入增速放緩與財政支出剛性壓縮減稅降費空間,未來需要深化過緊日子的認識,實施惠當前與利長遠的減稅降費措施,推動積極財政政策加力提效。

社會對更大規模減稅降費的需求愈加迫切

(一)全球減稅競爭加劇

美國特朗普減稅是國家間競爭的結果,並進一步加劇了全球減稅競爭。爲刺激經濟發展並增加財政收入、同時提高美國企業的國際競爭力,特朗普推動了三十年來美國變動最大的一次稅改,力圖通過大幅降低公司所得稅稅率來降低企業稅負(最高邊際稅率從35%降至21%),提高個人所得稅扣除額來降低個人和家庭稅負,實行企業海外所得屬地征稅制度和境外利潤彙回一次性抵稅制度來降低跨國企業稅負,同時取消企業最低替代稅制度等措施來簡化稅制。一些國家也選擇了減稅來應對美國減稅沖擊:英國和法國調低了本國公司所得稅和個人所得稅的稅率;德國則通過極高的豁免比例來降低本國企業的資本利得稅,挽留本土企業在德國投資。稅收是要素流動的成本,減稅降低了本國要素的國際流動成本、提高了國際競爭力。

(二)國內宏觀經濟環境中總需求偏弱

當前國內消費與投資需求偏弱。第一,消費增長呈現逐年回落趨勢。在近十年中,2018年居民人均消費支出增速僅高于2017年;自2011年起,代表實物消費的社會消費品零售總額同比增長速度已連續7年下降,2018年增速降幅擴大至1.2個百分點,是3年以來的最大降幅。第二,固定資産投資增速下滑,民間投資預期不穩。2018年固定資産投資增速較2017年下滑1.3個百分點至5.9%,創1995年以來最低增速;民間制造業生産和投資面臨較大下行壓力,民營企業家預期不穩,制造業PMI自2018年12月跌破榮枯線,經濟景氣度進入收縮區間,中小企業尤爲明顯。實質性減稅降費有利于降低企業成本、穩定就業,同時提高居民可支配收入,助推我國經濟未來可持續增長。

(三)減稅降費效果顯現,但企業稅感仍然強烈

2012年以來各口徑的宏觀稅負均出現下降(見表1)。新一輪積極財政政策的減負效果分爲三個階段:2009-2012年結構性減稅的整體減負效果欠佳,宏觀稅負不斷加重;2012-2015年,結構性減稅效應顯現,窄口徑稅負下降0.5個百分點,但被非稅收入的增長所抵消;2015年-2018年減稅降費效果增強,2018年度減稅降費規模突破1.3萬億,其中稅收收入增幅比上年回落2.4個百分點,非稅收入同比下降4.7%。

宏觀層面稅負逐年降低,但微觀層面的企業稅感仍然強烈。一是由于我國稅收主要納稅人是企業,稅收90%以上由企業繳納,雖然存在稅收轉嫁因素,納稅人不一定是負稅人,但還是給繳稅方造成較大的資金壓力,加重了企業負擔;二是以流轉稅爲主體的稅制結構的自動調節功能和稅制彈性均較弱,企業利潤增速放緩而稅負未同幅度下降,尤其是中下遊民營企業經營遇到困難,稅感增強。

(四)此前減稅降費措施引導預期不足,企業獲得感不強

引導預期的減稅降費可以降低不確定性,提高企業獲得感,進而增強市場信心。然而此前以減稅基爲主的減稅政策文件複雜、實際操作空間較大,信息不對稱導致一些企業沒有享受到優惠;同時減稅基一般有時限,到期後是否繼續執行的主動權在于政府,增加了未來的不確定性,影響社會預期。稅收征管加強以及營改增後中小微企業面臨進項稅增值稅發票獲取困難的問題,降低了企業減稅的實際獲得感。

減稅降費空間的現實壓力與可能性

減稅降費在考慮社會需求的同時,還要綜合考慮財政收支約束下的減稅降費空間大小,尋找需求與可能性之間的平衡點。

(一)2018年減稅降費效果明顯,收支缺口有所增大

2018年,全國一般公共預算收入同比增長6.2%,總體進入到中低速增長階段,其中增值稅稅率調整與個人所得稅改革的減收效果在三四季度顯現:國內增值稅一、二季度分別增長20.1%、13%,三、四季度相繼回落至2.2%、0.5%;個人所得稅一、二、三季度分別增長20.7%、19.9%、23%,四季度轉爲下降2.7%。全國一般公共預算支出同比增長8.7%,保持較快增速。一般公共預算的收支缺口達到37554億元,同比增長22.1%,占一般公共預算收入的20.5%,財政收支壓力進一步加大。

(二)預計未來財政收入增速放緩與財政支出剛性矛盾突出

在收入端,我國稅收增速與名義GDP增速呈現較好的同步關系(見圖1),經濟下行壓力加大使得政府面臨財政收入增速放緩的壓力,未來更大規模減稅降費的措施短期內可能導致財政收入增速下降加快。

在支出端,支出剛性擠壓了減稅降費空間。財政政策已經不僅注重擴大需求以實現保增長和穩增長,更多的是要應對社會領域的諸多風險。根據國際經驗,伴隨經濟結構調整、老齡化程度加深,財政支出中的社會性支出占比不斷攀升,尤其是社保、醫療、環保、扶貧等重點民生領域的支出增長較快(見表2)。

(三)2019年減稅降費規模超出預期

2009-2018年積極的財政政策中,2009年減稅降費規模在GDP或財政收入中的比重達到頂峰;2018年增值稅稅率調整與個人所得稅改革,以及大規模降低非稅收入,促使減稅降費規模絕對量達到頂峰的1.3萬億,但在GDP與財政收入中的比重仍低于2009年(見圖2)。從赤字規模來看,2009年以來我國預算赤字率均未超過3%的警戒線。

世界銀行與國際貨幣基金組織最新預測,2019年中國經濟增速爲6.2%,結合未來CPI水平總體溫和、PPI同比增速下行的價格環境,預測2019年名義經濟增速很可能在7.5%-9.5%之間,在赤字率2.8%的水平下,假定減稅降費規模保持在GDP的1.4%-2%之間(2009年與2018年均未超過1.6%),估算得到2019年減稅降費空間在1.35萬億元-1.97萬億元,政府工作報告指出2019年減稅降費近2萬億元,無論是絕對量還是相對量,均達到曆史最高峰,真正實現減稅降費規模超出預期。

深化過緊日子的認識,實施惠當前與利長遠的減稅降費措施

減稅降費作爲財政政策加力提效的重要內容,是我國推進供給側結構性改革的重要舉措,既要惠當前,也要利長遠。通過深化過緊日子的認識,爲減稅降費騰挪空間。與此同時,短期實施更爲有效引導預期的減稅降費措施,長期則著眼于深化財稅體制改革,使減稅降費政策産生長期、穩定的效果,促進積極的財政政策加力提效。

(一)深化過緊日子的認識,拓展減稅降費政策空間

減稅降費給企業帶來實惠的同時也造成財政收入增速放緩甚至下降,深化過緊日子的認識對平衡兩方關系尤爲重要,是拓展減稅降費政策空間的必要手段。

過緊日子既是當前形勢所迫,也應是政府主動爲之,深化過緊日子的認識分爲三點:一是繼續壓減一般性支出節用裕民,同時提高財政透明度、強化外部監督來控制政府行政成本;二是優化財政支出結構,打破“基數加增長”的預算分配固化格局,通過存量加增量的調整,力求在實質性減稅降費的同時實現財政平衡;三是提高政府資金效率,一方面政府投資不能繼續低效投資、大搞成本收益不理想的基建,而應通過全面深化改革,顯著提升中國經濟的增長效率,另一方面要盡快構建包含事前、事中、事後評估三位一體的全周期績效評價體系。

(二)短期要實施更爲有效引導社會預期的減稅降費措施

在方向上,堅持“寬稅基、低稅率、嚴征管”,減稅政策由縮稅基向降稅率轉變,提高減稅獲得感。在方式上,借鑒國際上減稅經驗,明確短期減稅規模與未來減稅總量計劃,分步驟執行,避免赤字與債務過快上升,也更容易給社會形成減稅預期。具體來講:

第一,加快推進簡並增值稅稅率對企業直接減負。一方面當前“互聯網+”、工業4.0帶來了業務模式綜合化特征,我國多檔稅率的複雜稅制給混業經營企業增加了核算難度,不利于稅收遵從,簡並增值稅稅率的社會反響、傳播效果以及帶給人們的心理感受比縮小稅基更強烈,對企業直接減負的同時更能有效引導預期。2019年政府工作報告明確將2018年的三檔增值稅稅率16%、10%、6%下調到13%、9%、6%,三檔稅率的結構沒有改變,未來仍有簡並的空間。二是完善中小企業進項稅抵扣,允許其按當期營業收入的一定比率計算增值稅進項稅額,解決進項發票難以取得而增加稅負的問題。

第二,應對全球減稅競爭,逐步下調一般企業的企業所得稅稅率。當前發達國家如美國、新加坡、英國以及東南亞發展中國家如越南、泰國等國家,企業所得稅稅率下降到20%以內,低于我國一般企業25%的企業所得稅稅率。此外,我國存在大量與企業所得稅有關的稅收減免、稅收優惠,實際稅率與名義稅率不一致。之後還應逐步下調企業所得稅稅率,同時對現有企業所得稅的相關優惠規定進行全面清理促進稅收公平,實現企業所得稅稅率名實一致。

第三,社保費率調降措施要與強化社保征管同步跟進。一是2008年金融危機之後,多個國家的減稅政策集中體現在降低社保費率,截至2017年年底,OECD有14個國家大幅下調了社保的繳費率,我國較高的名義繳費率未來仍有較大的下調空間。二是我國實際繳費率與政策繳費率差異較大,做實繳費基礎的同時適當降低費率對社保基金影響較小。三是以社保繳費中占比六成的養老保險爲抓手,一方面降低企業繳納費率,另一方面推進養老保險的全國統籌,完善個人賬戶制度,健全多繳多得激勵機制,實現降低費率與提高可持續性相統一。

(三)長期要著眼于制度性建設來深化財稅體制改革

要使減稅降費政策産生長期、穩定的效果,就必須完善與減稅降費相關的制度性建設,深化財稅體制改革。

第一,落實稅收法定原則,提高稅制的穩定性和可預見性。我國一些稅收要素決定權仍由行政部門掌握(如增值稅稅率調整,個人所得稅專項附加扣除),降低了稅收制度的穩定性,影響居民消費能力和市場預期。爲確保稅收法定原則的落實,未來的稅制改革應避免立法的行政化傾向,通過稅收確立方式的現代化,逐步實現稅收要素依法確定。

第二,編制中長期預算,提升工作計劃性。我國預算管理模式是“一年預算,預算一年”,導致年終突擊花錢時有發生,也不利于制定與實施中長期工作計劃和政策目標。建議制定3-5年期預算,並合理分解到各個年度,據此向財政部門提出預算申請,提高工作的計劃性。

第三,減稅的同時逐步調整稅收結構,增強稅收自動穩定器功能。一是降低間接稅比重、增加直接稅比重;二是將主要從生産經營等前端環節征稅轉向收入、消費、財富等後端環節征收,提高稅收效率、促進公平分配。

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